欅の木3余白削除70 6/8 尾崎 寛直 先生 - 欅友会
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欅友会

学習会の要旨

◎6月8日(土)学習会の要旨                         2019年7月会報尾崎先生1
  
日 時:6月 8日(土) 13:30~15:30
会 場:東京経済大学 2号館 B301教室
テーマ:福祉コミュニティと災害~要援護者を地域で支え
     る仕組み~
講 師:尾崎 寛直 先生(東京経済大学経済学部准教授)
出席者:164名(会員:男性118名、女性44名、
          非会員:男性1名、女性1名)

【講演要旨】

1.災害発生とそこからの避難がもたらす問題

(1)災害大国日本の現実

    2019年7月会報災害12019年7月会報災害大国日本1


平成3年(1991年)6月3日、私の出身地、長崎県島原市では雲仙普賢岳で大火砕流が発生した。全国から多くのボランティアが結集し、仮設住宅の設置や被災した住宅の跡片付けなどの支援活動で注目された。ボランティアは、平成5年(93年)の奥尻島の津波被災でも活躍し、平成7年(95年)の阪神淡路大震災で爆発的に広まった。平成の時代に続いた不幸な災害が日本にボランティア文化を急速かつ広範に根付かせる契機となった。

平成23年(2011年)3月11日の東日本大震災や平成28年(16年)4月の熊本大地震など、「災害大国」の日本列島では、地震、津波、大雨洪水、土砂崩れ、火山噴火など何らかの災害がほぼ毎年のように起こっている。自然災害に付随して二次的災害も発生した。一番大きいのは東日本大震災の津波による原発事故である。自然災害や二次的災害により、直接死、関連死、負傷のほか、住宅被災(全壊・半壊、浸水、汚染等)も生じ、被災地の人々は避難しなければならなくなる。

(2)避難者の住まいの問題

 東日本大震災では、最初の避難所が満杯で、直ぐに二次避難所、三次避難所へと複数回の移動を伴う避難行動があった。特に、福島の原発事故の避難者は、4回、5回の移動は普通のことだった。環境の変化に対応できない高齢者等の「災害弱者」の中には、避難の過程で命を落とした人も多かった。災害救助法は、家を失った人や家に住めない人に最長2年間、応急仮設住宅での生活を保障しており、その後、災害公営住宅に移るか、自力で家を再建するか、元の家に戻るか等になるが、同じコミュニティで生活していた避難者は分断される。
2019年7月会報仮設住宅1

応急仮設住宅の「プレハブ型」は、バージョンアップはしているが、6畳二間・キッチン・風呂・トイレという基本仕様で、2年間の限定で長期間の使用に耐えない造りのため、雨漏りや基礎の腐食、天井・床へのカビの発生など健康悪化が懸念される。用地取得の問題で戸数が足らず、「みなし型」(賃貸住宅の借上げ)も提供されたが、こちらは街中にあり、職場への距離や利便性を考慮した若年世代が多く選択し、山を切り開いて建設した「プレハブ型」には高齢世帯が入居し、世帯分離が進み、プレハブ仮設の高齢化は著しい。

3)避難生活による健康の悪化 

                                   2019年7月会報エコノミー症候群1

避難生活による健康の悪化は、「災害関連死」を多発させた。福島県では、発災後4年時点で、直接死(津波など震災を直接の原因とする死者数)1,603人に対し、関連死は1,867人であった。通常、発災後6か月以上経過すると、関連死ではないと推定されるが、福島県では2年経過後も関連死の認定が続いた。また、熊本大地震では、直接死50人に対して関連死は189人(17年8月末時点)で、その死因の多くは呼吸器系や循環器系の疾患であり、何らかの既往症のある人が避難生活で健康を悪化させたものと考えられる。また、車中泊をしてエコノミー症候群で亡くなった人は33人に上った。環境の変化は深刻なダメージを体に与える。

(4)高齢者の介護需要の増大
 
高齢者の介護需要は、東日本大震災前の10年3月末と比べて、震災後の14年1月末で福島県の被災自治体では26%増加している。特に、強制避難区域の大熊町で62%増、双葉町・浪江町・飯館村で50%増であった。増加したのは介護度の低い人で、仮設住まいを機に、子ども世帯との居住分離による家族介護力の低下が、震災前は在宅生活だった人の潜在ニーズを顕在化させ、長期避難・環境激変に伴う持病や体調の悪化が要因と考えられる。

(5)避難のストレスに伴う健康悪化の悪循環

これだけの大規模災害となると、災害救助法が想定する2年間では住宅再建は不可能で、4年~5年はかかる。長期の仮設住まいによる生活環境の悪化や仕事・生きがい等の喪失から生活不活発病に陥り、心身の不調をきたす。それが精神的疾患、アルコール依存症、認知症、生活習慣病等の悪化を招き、介護度を高めて関連死までドミノ倒しのように進行する場合もある。


2.災害時要援護者を支える仕組みづくり

(1)災害と「災害弱者」

2019年7月会報災害弱者1

「災害弱者」は、今日では「災害時要援護者」と呼ばれる。新しい環境への適応能力に困難があり、災害による住環境の変化への対応や避難行動、避難所での生活に困難を生ずる可能性があり、必要な情報を迅速かつ的確に把握し、災害から身を守るために安全な場所に避難するなどの災害時の一連の行動に支援を要する人々(内閣府『災害時要援護者避難支援ガイドライン』2006年)と定義される。例として高齢者、障害者、外国人、乳幼児、妊婦等があげられる。

(2)プレハブ仮設や災害公営住宅への入居の仕方

行政は、災害時要援護者を支える仕組みとして、プレハブ仮設や災害公営住宅への入居の仕方において、①抽選での入居、②高齢者や障害者のいる家庭を優先的に入居、③コミュニティごと(行政区など)のまとまった入居、という措置を採った。①抽選での入居では、元の居住地から離れ、知人らとのつながりを断たれた被災者が続出した。②高齢者や障害者のいる家庭を優先的に入居では、高齢者や障害者の集中により、支援が行き届かない、交流が活発化しないという新たな問題が生じた。阪神淡路大震災では、この措置がとられ、復興住宅での孤独死717人という結果となった。平成16年(2004年)の新潟中越地震からは、③コミュニティごと(行政区など)のまとまった入居が採用され、普段のコミュニティをバラバラにしないことが重視されるようになった。

(3)新しいコミュニティの構築

行政は、避難先での新しいコミュニティの構築のため、仮設団地で自治会の立上げを支援した。住民自ら課題を見つけ、声を掛け合い、孤立などの予防を目指した。しかし、要援護者が多く、各地区からバラバラに入居した仮設住宅では、自治会設立が十分に進まなかった。また、生活支援相談員を各仮設団地に配置することによる見守り訪問活動も実施した。これは新潟中越地震の教訓に基づくコミュニティづくりの支援で、大きな前進であり、東日本大震災でもほとんどの地域で実施できた。

(4)従来のコミュニティと「福祉コミュニティ」

1970年代のコミュニティの形成は、都会に出てきた若い人たちの社会に目を向けた仲間づくりを目指したが、今日では、高齢者、障害者や子育てに悩む母親等々、社会の中で困難を抱えている人たち(弱い市民)に焦点を当てた「福祉コミュニティ」の構築が課題となっている。「絆」や「つながり」を意識的に再構築するため、家族だけでは解決できない問題に対して、家族外の絆を強めて「疑似家族的機能」を形成する必要がある。従来の隣近所といった地理的コミュニティではなく、悩みを抱えた人どうしがつながるネットワーク型のコミュニティの形成を目指している。

(5)家族モデルの変容

この背景には、日本の家族機能の変化がある。単身世帯の増加(約3割)、核家族化(単身世帯と合わせると約8割)、少子高齢化、不安定就労の拡大、家族に対する意識の変化などがあり、子育て、家事、看病、介護、供養などこれまで家族の負担で担ってきたことができなくなった。こうした家族機能の縮小に対して、家族機能を補完する新しい互助の仕組み、社会的ケアが求められている。
2019年7月会報尾崎先生グラフ2019年7月会報尾崎先生グラフ2
(出所):「国民生活基礎調査」平成26年度版

数字で見ると、昭和の前半、1世帯平均5人であった家族構成は今や平均2.5人となり、①単身世帯は26.5%、②夫婦のみの世帯は23.2%、③夫婦と未婚の子のみ世帯は29.7%、④ひとり親と未婚の子のみの世帯は7.2%であり、②、③、④が核家族世帯だが、その合計は60.1%になる。これに①の単身世帯を加えると86.6%を占める。家族の形は変容した。社会政策の標準となる家族モデルは、単身世帯を基本とするくらいに改めなければいけない。

(6)福祉国家の変容とコミュニティ福祉

では、もはや家族だけでは支えられない困難や課題を国家が十全に支えられるかと言うと、そうではない。国家は一律平等・均一に事業を進めるので、ニーズと支援が合致しないことが起こる。今後の社会でも国家の役割はなくならないし、なくしてはならないが、徐々に国家の役割は社会(「福祉社会」)の活動を支援する方向に重点が置かれるようになるだろう。個々の家族へのケアや避難者に対する支援は、柔軟に対応できるボランティア、NPO、民間企業に委ね、国家は財政面や法制面でサポートする「協同」が必要だ。親密圏である家族に責任を押し付けることはもはや不可能であり、家族による支援を補完・下支えする「福祉社会」の充実が不可欠である。

(7)家族機能を代行する支援の仕組み
 
例えば、島根県海士町のNPO「生活サポートセンター」は、海士町からの委託費により、要援護の住民(一般高齢者、要支援・要介護者)に低額の利用料で、住民目線での生活支援サービスを提供している。町(健康福祉課、地域包括支援センター、保健師)に対しては、安否確認・健康状態・具体的なニーズ等の情報を提供し、町はそれを基に新たな政策を策定する。こうしてNPOと行政との「協同」が成り立つ。個々の住民のニーズに的確に対応するには、このような柔軟な仕組みが必要だ。

3.「災害ボランティア」、「ボランティア社会」の興隆

(1)災害ボランティアから考える市民社会

「福祉コミュニティ」が出現した背景には、ボランティアが災害を契機に発展してきた経緯がある。阪神淡路大震災のときは、ボランティア元年と言われたように、100万人を超えるボランティアが僅か3か月のうちに被災地に入った。その後、ボランティアからNPOという新しい法人形態に成長した。今日では、災害が起これば翌日にはボランティアセンターが立ち上がることは普通になっている。行政は、ボランティアなしでは被災地の支援はできないくらい定式化され、平成13年(01年)の災害対策基本法の改正で、災害時、国や自治体はボランティアと連携することが規定された。東日本大震災のときの仙台市の例では、社会福祉協議会が行政の委託を受けて、ボランティアセンターを立ち上げ、遠隔地からもボランティアが駆けつけてきた。ボランティアが多くの人たちを惹きつける。

(2)「社会に貢献したい」人々が増加

                 2019年7月会報尾崎先生グラフ3
(出所):内閣府「社会意識に関する調査」平成26年度版

この背景として、社会に貢献したいという人々が年々増加している。単なる自己承認要求ではなく社会に貢献することに喜びを感じる若者が増えている。昭和49年(1974年)には49%だったその割合は平成26年(2014年)には66%に達している(「あまり考えていない」は31%)。

(3)災害ボランティアからNPOへ

ボランティア団体は社会的なセクターとなった。第1セクター:行政、第2セクター:企業に対して、市民はサービス受給者であったが、これからは第3セクターとして公共的な役割を担う。阪神淡路大震災以降、ボランティア団体は急増し、1998年にはNPO(特定非営利活動法人=営利ではなく社会貢献を目的とする法人)法が成立した。その後20年間でNPOは53,000団体にまで増大した。

(4)CSRとボランティア

2019年7月会報災害ボランティア1

社会貢献活動は、市民だけではなく企業にも拡大している。CSR(Corporate Social Responsibility=企業の社会的責任)が実を結んでいる。経団連の2009年度社会貢献活動実績調査結果によると、経団連加盟企業のうち約50%の企業がボランティア休暇制度を導入しており、約20%の企業はボランティア休職制度を導入している。CSRとは、企業も社会の一員であることを自覚し、社会に貢献して初めて評価され、社会に害悪を与えるものは淘汰されるという考え方であり、今日、主流となっている。企業も自ら企業市民と称して、災害があればボランティアとして社員を派遣している。

ボランティア=高齢者、専業主婦、学生が担い手という固定観念が変化し、社会人・サラリーマンが参加しており、「仕事をしながらボランティア」、「パラレルワーク」という言葉も登場した。企業にとって、社員をボランティアとして派遣することにはメリットがある。会社の上下関係による命令ではなく、現場の状況に応じて自発的に行動することで社員の成長が期待できる。会社の専門性を活かす復興支援ができれば、社員のモチベーションもアップする、などである。

東日本大震災での取組み例では、三菱商事は1年間で1,200人を目標に継続的に社員を派遣し、ブリヂストンはボランティア休暇制度を用いて、交通費・宿泊費等全て会社負担で被災地に社員を派遣した。行政は、公正・画一性・均一性等を重視して機敏には動けないが、企業は、トップが判断すれば柔軟に対応することができる。これらの例は災害ボランティアが後押しした社会の変化である。

(5)経済的手法を用いた被災地復興支援

「一汗かいて、温泉で流し、地場産品を買って、復興に貢献しよう」。ボランティア活動と観光をセットにした「一泊四日」の弾丸バスツアーも企画された。津波被害のなかった内陸部でも観光客の予約キャンセルが続いたことから、被災地の復興と合わせて地場産業や観光業も支援しようという手法だ。災害をきっかけに社会が変化している例と言える。

(6)ボランティア経済が社会を変える

東日本大震災の際、被災から1年間に集まった寄付金は約4,400億円であり、阪神淡路大震災のとき(約1,793億円)を大幅に上回った。ある程度の寄付文化が定着したと言える。新潟中越地震のときの山古志村の闘牛の復活事業のように、行政の補助金だけではできないことが寄付金を基にした基金で実現することもある。社会貢献を考える人々の寄付額は年々増加している。

(7)消費を通じた社会貢献

消費を通じて社会貢献しようという意識(エシカル消費)も増加している。自らの消費行動の基準に倫理観をプラスし、他者や社会等への効果も含めて消費の効用を最大化しようとするものである。社会貢献の日常化という現象である。

4.終わりに

(1)日常の支え合いの仕組みづくりへ

災害を切り口に話を進めてきた。災害時は皆、危機感をもって支援するが、危機が去っても復興までには長期間を要するので、息の長い支援が必要だ。支援活動は災害モードから日常モードに転換されなければならない。さらに、活動は被災地だけではなく、経験者がそれぞれの地域で日常の活動に従事することが必要だ。地域の中には多くの要援護者がいて、見えにくいところもある。マイノリティーの支援にどうつなげていくか。福祉コミュニティを地域の中にたくさん作り、例えば、引きこもりの家庭を支援する家族の会、認知症の家族を抱える人の集まり、子育ての悩みを抱える人の集まり等々、その中から選んで支援をしていく。逆に同じ悩みを抱える人の駆け込み寺ともなる。福祉コミュニティを網の目のように広げていく必要がある。

(2)アドボカシー機能の発揮

福祉コミュニティは従来のコミュニティとは異なる、悩みを抱えた人を支援するコミュニティだ。その中で、支援される人はいつまでも「支援される側」にいるのではなく、「支援する側」、「支え合いの主体」に転換していくこと、支援される人から主体性を引き出していくことが大切だ。福祉コミュニティは行政よりも細分化された分野に分け入っていくので、さまざまな課題を発見する。それを行政に伝え、行政はそれを基に政策を練る。これをNPOのアドボカシー(政策提言)機能と言うが、NPOは支援にとどまらず、アドボカシー機能を大いに発揮すべきである。

(3)プロボノなどによる現役世代の参加

プロボノ(pro bono)とは、社会人が職業上持っている知識やスキルを活かして地域に貢献するボランティア活動のことで、二枚目の名刺と言われる。私自身も大学教員の経験を生かして、地域の自治会長をしている。私が自治会長をすることによって若い世代が大勢自治会に入ってくれ、自治会活動の中で子どもの声が聞こえるのが日常となっている。人を動かす、文章を書く、演説をする、ITの知識がある、金融の知識がある等の専門能力のある現役世代の人が、地域活動をやり易い仕組みを充実させることが地域の活性化のために必要だ。

(4)マイノリティーの受入れ、持続可能な福祉社会の構築

地域の中にはまだまだ「排除」の論理がある。本年5月28日に川崎市登戸駅付近で児童ら2人を殺害し、18人に重軽傷を負わせたとされ、直後に自殺した岩崎隆一容疑者について、テレビ番組で「子どもを巻き込まずに一人で死ねばいい」といった趣旨の発言が相次ぎ、ネットでも拡大した。容疑者だけを異常者として悪者扱いしていたのでは何の解決にもならない。大切なのは引きこもりなどの人たちをインクルードしていくことで、排除を生む社会は排除を連鎖させていく。

社会は、人にはできないことがあるという前提で、人と人とが支え合い、補う合うために存在する。マイノリティーを受け入れることは、お互いができないことを補い合うことだ。持続可能な福祉社会を作っていくためには、マイノリティーを排除しない仕組みこそ大切である。

【質疑応答】

Q1. 広島・長崎の被爆地では、被爆3日後には市電を開通させようと、その日から再建に立ち上がっていた人がいたが、強制避難区域となった福島の放射能汚染とは、どのような状態を言うのか。
A1. 広島・長崎の原爆型の放射能のまき散らされ方と原発事故によるまき散らされ方とは違う。ただし、広島・長崎でも原爆炸裂後に入市して活動していた人に、後から放射線障害が起こる事実はあったし、実際に亡くなった人も多数いる。その時の放射線がどのくらい残存していたかは、当時の検査体制が不十分で、今では検証しづらい面もある。福島に関しては、国際基準である年間1ミリシーベルトを超える地域は汚染されていると考えるべきだ。

Q2. 冒頭の「災害大国」日本の現実で、地震、津波、火山噴火という天然災害と、土砂崩れのような人災めいたものとは区別すべきだ。利根川の決壊などは、堤防がもう少し強化されていれば防げたのではないか。山林でも保水能力を高めるように植林するなど、人の意思でできるものは行政が適切に対応すべきである。行政の怠慢を期待するような業者と正当な業者とは区別すべきだ。
A2. 危険が予知できそうなところに人が住むことを許容したり、災害を誘発するような植林や開発をすることは、最終的には被害が生じたときに責任問題として追及することができるので、ご指摘の視点には注目している。

Q3. NPOとボランティア活動の関係だが、53,000団体あるNPOには災害関係、生活支援等さまざまあるが、福祉関係のNPOはどのくらいの割合を占めているのか、NPOの全体像を教えてほしい。
A3. 53,000団体あるNPOうち、6割は福祉・医療関係が占めている。次は社会教育、文化活動、環境
問題、子どもの健全育成などが10,000~20,000団体あり、全体としては20分野ほどある。NPOは
ボランティアを内包しており、NPOの構成員は全員が報酬を得ているわけではない。報酬があるの
は理事の3分の1に限られ、実際はボランティア的に働いている。
                                                       (文責:山岸信雄)

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